Le 4 juillet 2020, 206 amendements sont venus modifier la Constitution de la Fédération de Russie, notamment les dispositions des chapitres 3 à 8 de la Constitution de la Fédération de Russie, qui portent sur la structure fédérale, le Président, l’Assemblée fédérale, le Gouvernement, le pouvoir judiciaire et le parquet général, ainsi que le gouvernement local.

Ces changements ont été introduits par la loi de la Fédération de Russie « sur les amendements à la Constitution de la Fédération de Russie » du 14 mars 2020 n° 1-FKZ, qui couvre un champ très vaste de questions (définition de la notion de mariage, établissement d’un nouvel organisme d’État – le Conseil d’État, clarification des pouvoirs de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, et bien plus encore).

Par conséquent, cette loi a été rédigée en violation des dispositions du paragraphe 2 de l’art. 2 de la loi fédérale du 4 mars 1998 N 33-FZ « Sur la procédure d’adoption et d’entrée en vigueur des amendements à la Constitution de la Fédération de Russie », selon laquelle « une loi de la Fédération de Russie portant amendement à la Constitution de la Fédération de Russie couvre les modifications connexes du texte constitutionnel ».

De nombreux experts estiment que le but premier de ces changements était de légitimer la poursuite de l’exercice de la fonction de Président de la Fédération de Russie par Vladimir Poutine après la fin de son deuxième mandat présidentiel consécutif.

En effet, l’article 81 de la Constitution de la Fédération de Russie, jusqu’alors en vigueur, venait limiter l’exercice de la fonction de Président de la Fédération de Russie à deux mandats consécutifs. En outre, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie avait indiqué, dans sa décision n° 134-O du 5 novembre 1998, que deux mandats consécutifs constituent une limite constitutionnelle.

Par ailleurs, le paragraphe 4 de l’article 3 de la Constitution de la Fédération de Russie dispose que « Personne ne peut s’attribuer le pouvoir en Fédération de Russie » et que « la prise du pouvoir ou l’usurpation de prérogatives du pouvoir sont poursuivies selon la loi fédérale ». À cet égard, un mécanisme complexe de « réinitialisation des mandats présidentiels » a été mis en place :

1. La loi n° 1-FKZ du 14 mars 2020 « sur les amendements à la Constitution de la Fédération de Russie » prévoit le maintien dans la Constitution de la Fédération de Russie d’une limite constitutionnelle de deux mandats présidentiels, tout en prévoyant simultanément des dispositions transitoires permettant de ne pas prendre compte les mandants exercés précédemment à son adoption.

2. Afin de légitimer davantage cette loi, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a rendu un avis sur la conformité des amendements apportés à la Constitution de la Fédération de Russie, et un vote national a été organisé sur l’adoption de cette loi. Ainsi, l’avis de la Cour constitutionnelle du 16 mars 2020 n° 1-3 confirmé la conformité de la loi du 14 mars 2020 à la Constitution de la Fédération de Russie, indiquant que les amendements visaient prétendument à « renforcer les garanties du remplacement périodique des Président ». Il est à noter que la Cour constitutionnelle n’a pas précisé qu’il s’agissait de Vladimir Poutine, qui, au moment de l’avis, était au pouvoir depuis 18 ans. En outre, la Cour constitutionnelle a conclu qu’une telle « annulation » constituait une garantie de la mise en œuvre des caractéristiques constitutionnelles et juridiques de l’État en tant que forme de gouvernement démocratique, juridique et républicaine, qui s’accompagne d’autres garanties institutionnelles. Ces garanties doivent inclure, avant toute chose, un parlementarisme développé, un véritable multipartisme, la présence d’une concurrence politique, un modèle efficace de séparation des pouvoirs, doté d’un système de freins et contrepoids, ainsi que la garantie des droits et libertés par une justice indépendante, y compris les activités de la Cour constitutionnelle. Or, il est évident que les garanties institutionnelles énumérées ne fonctionnent pas en Russie. La Cour constitutionnelle a également indiqué que le vote panrusse conférait à ces amendements une légitimité constitutionnelle supplémentaire. Notons que, dans cette partie, la Cour constitutionnelle n’a donné aucune appréciation sur l’absence d’une forme de « vote panrusse » établie par la loi. Dans le même temps, la Cour constitutionnelle n’a pas manqué de mentionner que l’interdiction de l’appropriation du pouvoir ne s’opposait pas à l’élection répétée et consécutive d’une personne, tant que celle-ci se déroulait sur la base du suffrage universel direct à bulletin secret.

Suite à cette décision de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, s’est tenu le soi-disant « vote panrusse ». En effet, selon l’article 3, partie 3, de la Constitution de la Fédération de Russie, la plus haute expression directe du pouvoir du peuple est le référendum et les élections libres. La législation actuelle ne prévoit pas d’autres formes de vote panrusse. Malgré cela, le « vote panrusse » s’est déroulé en dehors du cadre de la loi constitutionnelle fédérale n° 5-FKZ « Sur le référendum de la Fédération de Russie », pour les motifs suivants :

• il n’y avait aucune raison d’organiser un référendum ;
• les campagnes et leur financement n’étaient pas réglementés, et la transparence du financement des campagnes n’était pas assurée ;
• le scrutin n’a pu faire l’objet d’une observation internationale neutre, tous les observateurs étant strictement nommés par la Chambre publique de la Fédération de Russie ;
• il a été fait recours au vote anticipé, normalement prohibé en Russie pour les élections fédérales (sauf dans les zones reculées et difficiles d’accès), et le vote électronique, qui avait été testé à une seule reprise par le passé, et donc sans garanties sur son bon fonctionnement;
• il n’y avait pas de réglementation spécifique permettant d’interjeter appel en cas de violations alléguées de la procédure de vote
• les résultats du vote ont fait l’objet des doutes parmi les experts, les hommes politiques et les médias.

En conclusion, les amendements à la Constitution de la Fédération de Russie introduits par la loi de la Fédération de Russie du 14 mars 2020 n° 1-FKZ sont inconstitutionnels :

• La loi n° 1-FKZ du 14 mars 2020 « sur les amendements à la Constitution de la Fédération de Russie » contient 206 amendements à la Constitution de la Fédération de Russie, qui ne sont pas liés entre eux, ce qui constitue une violation – une loi portant amendement de la Constitution de la Fédération de Russie ne pouvant couvrir que des dispositions connexes de la Constitution ;
• La « remise à zéro » du mandat présidentiel ne peut être considérée comme légitime alors que la Constitution garantit l’existence d’un régime démocratique, légale et républicain. Or, de telles garanties institutionnelles ne s’appliquent pas en Russie : absence de démocratie, de véritable système multipartite, d’élections équitables, de compétition politique ; manque de système de séparation des pouvoirs, d’indépendance des juges, etc.;
• Les amendements apportés à la Constitution de la Fédération de Russie visent à prendre le pouvoir et à en usurper les prérogatives, puisque leur objectif principal est de permettre à Vladimir Poutine d’exercer de nouveaux mandats à la tête de la Russie durant 12 années supplémentaires, après pourtant 20 ans d’exercice du pouvoir ;
• Le « vote panrusse » organisé en faveur des amendements à la Constitution de la Fédération de Russie est une forme illégale d’expression de la volonté du peuple et ne peut être pris en compte en raison de nombreuses violations dans l’organisation et le déroulement de ce vote.

En outre, il convient de noter que le mécanisme de modification de l’article 81 de la Constitution de la Fédération de Russie permet à l’avenir d’apporter des modifications aux dispositions de cet article de manière à modifier à nouveau l’approche de calcul de la limite constitutionnelle.

Olga Chlesser, Russie-Libertés

04 июля 2020 года в Конституцию Российской Федерации было внесено 206 изменений. Изменения коснулись положений глав 3—8 Конституции РФ (федеративное устройство, Президент, Федеральное Собрание, Правительство, судебная власть и прокуратура, местное самоуправление).

Изменения были внесены Законом РФ «О поправке к Конституции РФ» от 14.03.2020 № 1-ФКЗ и касались совершенно разных вопросов (устанавливается понятие брака, учреждается новый государственный орган – Государственный Совет, уточняются полномочия Конституционного Суда РФ и многое другое).

Следовательно, данный закон составлен с нарушением положений п. 2 ст. 2 Федерального закона 04.03.1998 N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», согласно которому «одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста».

Многие специалисты считают, что, в первую очередь, целью изменений была легитимизация занятия Путиным В.В. поста Президента РФ после окончания его второго подряд президентского срока.

Действовавшая до 2020 года норма ст. 81 Конституции РФ запрещала занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд. Более того, в Определении Конституционного суда РФ от 05.11.1998 № от 5 ноября 1998 года No 134-О было указано, что два срока полномочий подряд составляют конституционный предел, превышения которого Конституция Российской Федерации не допускает.

Пунктом 4 статьи 3 Конституции РФ установлено, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

В связи с этим был разработан сложный механизм «обнуления президентских сроков»:

1. Был принят Закон РФ «О поправке к Конституции РФ» от 14.03.2020 № 1-ФКЗ, который предусматривал оставление в Конституции РФ конституционного предела в виде двух сроков исполнения президентских полномочий и одновременно содержал переходные положения о непринятии в расчет имевших место ранее сроков исполнения президентских полномочий.
2. Для дополнительной легитимизации данного закона было получено заключение Конституционного Суда РФ о соответствии внесенных изменений Конституции РФ, а также было проведено общероссийское голосование о принятии данного закона.

Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-3 признал закон соответствующим Конституции РФ, указав, что поправки якобы нацелены на «упрочение гарантий периодической сменяемости Президента».

Примечательно, что тут Конституционный Суд РФ не уточнил, что речь идет о Путине В.В., который на момент вынесения Заключения находился у власти уже 18 лет.

Также Конституционный Суд РФ сделал выводы, что такое «обнуление» является гарантиями реализации конституционно-правовых характеристик государства как демократического, правового, имеющего республиканскую форму правления, которое сопровождается другими институциональными гарантиями, к которым относится прежде всего развитый парламентаризм, реальная многопартийность, наличие политической конкуренции, эффективная модель разделения властей, снабженная системой сдержек и противовесов, а также обеспечение прав и свобод независимым правосудием, включая деятельность Конституционного Суда Российской Федерации.

Очевидно, что перечисленные институционные гарантии в России не работают.

Конституционный Суд РФ также указал, что общероссийское голосование придает данным поправкам дополнительную конституционную легитимность.

Отметим, что в этой части Конституционный Суд РФ не дал никакой оценки отсутствия законодательного закрепленной формы «общероссийского голосования».

При этом Конституционный Суд РФ не забыл упомянуть, что некорректно говорить о запрете присвоения власти в Российской Федерации (статья 3, часть 4, Конституции Российской Федерации), когда лицо избирается, пусть неоднократно и подряд, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

После получении заключения Конституционного Суда РФ было проведено, так называемое «общероссийское голосование».

Согласно статье 3, часть 3, Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Других форм общероссийского голосования действующим законодательством не предусмотрено. Несмотря на это, «общероссийское голосование» было проведено вне рамок Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в частности:

• отсутствовали основания для проведения референдума,
• агитация и ее финансирование не регулировались, не было обеспечено прозрачности финансирования агитационной кампании;
• наблюдение было ограничено, все наблюдатели назначались только Общественной палатой Российской Федерации;
• были задействованы не применяемое в России на федеральных выборах (за исключением отдалённых и труднодоступных местностей) досрочное голосование и опробованное один раз электронное голосование;
• отсутствовало специальное регулирование по обжалованию нарушений при проведении голосования;
• результаты голосования вызвали сомнения у экспертов, политиков и СМИ.

Таким образом, поправки к Конституции РФ, внесенные Законом РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ являются незаконными, поскольку:

• Закон РФ «О поправке к Конституции РФ» от 14.03.2020 № 1-ФКЗ содержит 206 изменений в Конституцию РФ, которые не являются взаимосвязанными, что является нарушением – одним законом о поправке к Конституции РФ могут охватываться только взаимосвязанные изменения конституционного текста;
• Обнуление президентского срока может быть признано легитимным, если действующие в России институциональные гарантии поддерживают режим демократического, правового, имеющего республиканскую форму правления государства. Между тем в России такие институциональные гарантии не действуют: отсутствие демократии, диктатура, отсутствие действительной многопартийности, отсутствие честных выборов, отсутствие политической конкуренции, отсутствие системы разделения властей, отсутствие независимости у судей и т.д.;
• Внесенные в Конституцию РФ поправки направлены на присвоение власти (запрещенное пунктом 4 статьи 3 Конституции РФ), поскольку имеют основной целью обеспечить Путину В.В. перспективу находиться во главе государства еще 12 лет после 20-ти летнего срока нахождения у власти;
• Проведенное в поддержку изменений к Конституции РФ «общероссийское голосование» является незаконной формой народного волеизъявления и не может быть принято во внимание из-за многочисленных нарушений при организации и проведения такого голосования.

Дополнительно стоит отметить, что механизм изменения статьи 81 Конституции РФ позволяет и в будущем внести изменения в положения этой статьи таким образом, чтобы вновь изменить подход к расчету конституционного предела.

Ольга Шлессер, Russie-Libertés

On July 4, 2020, 206 amendments were introduced to the Constitution of the Russian Federation. These amendments affected sections 3-8 of the Constitution of the Russian Federation, which include the federal structure, the President, the Federal Assembly, the Government, the judiciary and the public prosecutor’s office, and local self-government.

The changes were made by the Russian Law “On the Amendment to the Constitution of the Russian Federation” of March 14, 2020, No. 1-FKZ, and covered a wide range of issues (defining the concept of marriage, establishing a new state body – the State Council, clarifying the powers of the Constitutional Court of the Russian Federation, and much more). Consequently, this law was composed in violation of the provisions of paragraph 2 of Article 2 of the Federal Law of March 4, 1998, N 33-FZ “On the Procedure for Adopting and Entering into Force Amendments to the Constitution of the Russian Federation,” according to which “a single law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation covers interrelated changes to the constitutional text.”

Many experts believe that the primary goal of the amendments was to legitimize Vladimir Putin’s occupation of the post of President of the Russian Federation after the end of his second consecutive presidential term. The norm of Article 81 of the Constitution of the Russian Federation, which was in effect until 2020, prohibited occupying the post of President of the Russian Federation for more than two consecutive terms. Moreover, the Constitutional Court of the Russian Federation’s Ruling of November 5, 1998, No. 134-O stated that two consecutive terms constitute the constitutional limit, which the Constitution of the Russian Federation does not allow to be exceeded.

Paragraph 4 of Article 3 of the Constitution of the Russian Federation establishes that no one can usurp power in the Russian Federation.

The seizure of power or appropriation of governmental powers is prosecuted under federal law. In this regard, a complex mechanism of “resetting presidential terms” was developed:

1. The Law “On the Amendment to the Constitution of the Russian Federation” of March 14, 2020, No. 1-FKZ was adopted, which maintained the constitutional limit of two presidential terms in the Constitution of the Russian Federation and simultaneously contained transitional provisions not to take into account the previous terms.
2. To additionally legitimize this law, a conclusion from the Constitutional Court of the Russian Federation was obtained about the compliance of the introduced changes with the Constitution of the Russian Federation, and an all-Russian vote on the adoption of this law was conducted.

The Constitutional Court of the Russian Federation’s Conclusion of March 16, 2020, No. 1-3 recognized the law as compliant with the Constitution of the Russian Federation, stating that the amendments allegedly aim to “strengthen the guarantees of the periodic changeability of the President.”

Notably, the Constitutional Court of the Russian Federation did not specify that it concerned Vladimir Putin, who had been in power for 18 years at the time of issuing the Conclusion. The Constitutional Court of the Russian Federation also concluded that such a “reset” is a guarantee of implementing the constitutional-legal characteristics of the state as a democratic, lawful, having a republican form of government, accompanied by other institutional guarantees, including developed parliamentarism, real multi-party system, the presence of political competition, an effective model of separation of powers, equipped with a system of checks and balances, and the protection of rights and freedoms by an independent judiciary, including the activities of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Obviously, the listed institutional guarantees do not function in Russia. The Constitutional Court of the Russian Federation also indicated that the all-Russian vote gives additional constitutional legitimacy to these amendments. It should be noted that the Constitutional Court of the Russian Federation did not assess the absence of a legislatively established form of “all-Russian voting”. The Constitutional Court of the Russian Federation did not forget to mention that it is incorrect to speak of a prohibition of usurpation of power in the Russian Federation (Article 3, Part 4, of the Constitution of the Russian Federation) when a person is elected, repeatedly and consecutively, on the basis of universal equal and direct suffrage by secret ballot.

After receiving the conclusion of the Constitutional Court of the Russian Federation, the so-called “all-Russian vote” was held.

According to Article 3, Part 3, of the Constitution of the Russian Federation, the highest direct expression of the power of the people is a referendum and free elections. Other forms of all-Russian voting are not provided for by current legislation. Despite this, the “all-Russian vote” was conducted outside the framework of the Federal Constitutional Law No. 5-FKZ “On the Referendum of the Russian Federation,” in particular:

• There were no grounds for holding a referendum,
• Agitation and its financing were not regulated, transparency of financing of the campaign was not ensured;
• Observation was limited, all observers were appointed only by the Public Chamber of the Russian Federation;
• Early voting not used in Russia in federal elections (except for remote and hard-to-reach areas) and once-tested electronic voting were involved;
• There was no special regulation for appealing violations during the voting;
• The results of the vote raised doubts among experts, politicians, and the media.

Thus, the amendments to the Constitution of the Russian Federation, introduced by the Law of the Russian Federation of March 14, 2020, No. 1-FKZ are illegal, since:

• The Law “On the Amendment to the Constitution of the Russian Federation” of March 14, 2020, No. 1-FKZ contains 206 changes to the Constitution of the Russian Federation, which are not interrelated, which is a violation – a single law on the amendment to the Constitution of the Russian Federation can cover only interrelated changes to the constitutional text;
• Resetting the presidential term can be recognized as legitimate if the existing institutional guarantees in Russia support the regime of a democratic, lawful state having a republican form of government. Meanwhile, such institutional guarantees do not operate in Russia: absence of democracy, dictatorship, absence of real multi-party system, absence of fair elections, absence of political competition, absence of a system of separation of powers, absence of independence of judges, etc.;
• The amendments introduced to the Constitution of the Russian Federation are aimed at usurping power (prohibited by paragraph 4 of Article 3 of the Constitution of the Russian Federation), as their main goal is to enable Vladimir Putin to remain at the head of the state for another 12 years after a 20-year term in power;
• The conducted “all-Russian vote” in support of the amendments to the Constitution of the Russian Federation is an illegal form of popular will and cannot be taken into account due to numerous violations during the organization and conduct of such voting.

Additionally, it should be noted that the mechanism for amending Article 81 of the Constitution of the Russian Federation allows for future changes to the provisions of this article in such a way as to again alter the approach to calculating the constitutional limit.

Olga Chlesser, Russie-Libertés